続々・誰かのふるさと納税（完）

「ふるさと納税の仕組み（のうちの個人住民税を他の地域に移転すること）は実利を採るとそうなるのかもしれないが、地方税の原理原則に反している」というご指摘がありましたので、改めてもう少し調べてみました。私は、実利さえあれば原理原則を歪めてもいいとは思いませんし、むしろどちらかというと原理原則を重視するタイプなので、よりクリアにしておこうということです。(笑)
このブログは、書き始めちゃった乗り掛かった舟なので、自分の見解を補足するところまではちゃんと書き残しておこうというくらいの意味ですので、おそらくは、ほとんどの人にとって、あるいはみんカラとして役に立つものではないので、読み飛ばしちゃってください。

検討の方法論として、私は税法学者ではないので、自らが憲法に則り咀嚼することには無理がありますので、専門家達がどのように解釈しているのかを複数ソースから理解するというやり方としました。
そして、その結果のまとめの書きっぷりとして、参考にした原文からの引用が多く、そして引用が明確にわかるような書き方にはしてはいないので、著作権上の問題があるかもしれません。以下の文章は他者に帰属する著作物からの引用が多いこと、私の著作物とするには問題があるかもしれないことを最初に断っておきます。自分自身への書き残しということで勘弁してください。複数の引用元の原文を組み合わせて文章を構成し直したりもしています。

それから、以下の--- 8< ---以降では、「ですます調」が正確な文章を書こうとする思考の邪魔をするので、曖昧性・ニュアンスの少ない「である調」で書きます。
なお、これまでのブログを書く間は、地方税の調整を国が行うことは妥当であろうというのは、私のなんとなくの感覚でしたが、もう少しはちゃんと調べて原理原則に照らし合わせた後においても、やはり妥当であるというのが私の見解の結論です。
（改善の余地はあるとしても）現行のふるさと納税が、地方税（個人住民税）の原理・原則を逸脱して調整をなすものであるとは思わないということです。



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■そもそも地方税とは何か？

地方公共団体が、その行政活動に要する経費を賄うための資金を調達する目的で、その課税権に基づき強制的に徴収する金銭である。
地方税も租税であることから、地方税の機能の前提として、そもそも租税の機能の前提に立つ必要がある。
租税の機能とは、
①公共財の資金調達
公共財は社会の構成員が広く便益を受けるもので、個々人にとっての受益と負担とを直接結び付けることが難しい性格のものであり、公共財の費用は価格を付けその対価を調達できないことから、直接の反対給付を伴わない租税という形で賄う。
②所得の再分配
市場による所得や資産の分配は、社会的に見て望ましいものになるとは限らず、所得や資産の再分配を図る機能を担う。
③経済の安定化
好況期には税収が増加して総需要を抑制する方向に作用し、不況期には逆に税収の伸びが鈍化して総需要を刺激する方向に作用する（ビルト・イン・スタビライザー）。また、政府の裁量によって景気変動に応じた増減税を行うことによって総需要と総供給のバランスを取っている（フィスカル・ポリシー）。
である。
ここで、国税と異なり地方税には②と③の機能は一般に求められないため、専ら①のみが注目されることとなりがちであるが、行政サービスが不特定の者に利益を与えるものである以上、個々の受益の大きさではなく、納税者の「担税力」を考慮した税制を構築することが求められることに変わりはない。そして、我が国の個人住民税は、担税力に基づき徴収するよう設計されている。


■地方税の原則

我が国の租税原則は、「公平」「中立」「簡素」が基礎とされている。「公平」の原則とは税制の基本原則の中でも最も大切なものであり、様々な状況にある人々が、それぞれの負担能力（担税力）に応じて分かち合うという意味である。水平的公平と垂直的公平とがあり、さらに、近年では世代間の公平が一層重要とされている。「中立」の原則とは、税制ができるだけ個人や企業の経済活動における選択を歪めることがないようにするという意味である。「簡素」の原則とは、税制の仕組みをできるだけ簡素なものとし、納税者が理解しやすいものとするということである。
その上で、地方税特有の原則は以下の原則が存在する。なおこれは、統一されたものとしてまとめられたものではないが、普遍性の高い共通見地を原理としてまとめたものである。
・十分性・普遍性：十分な税収を確保することが必要であること／地域偏在性が少なく全国的に普遍的に存在するものであるべきこと
・安定性：その名の通り
・伸張性：社会の発展と共に拡大する行政サービスへの需要に対応するため収入を上げられること
・伸縮性：地方公共団体自らの意思によって決定すべきものであり、地方公共団体自身の意思によって増減させることが可能であること
・負担分任性：行政サービスの受益者である地域住民がその行政サービスの対価を負担し合うというものであり、広く一般住民がその地方公共団体の経費を負担すること
・応益性：地方公共団体からの行政サービスを享受する地域住民に、この行政サービスからの便益に応じて租税負担を配分すること
・自主性：地方公共団体の課税権は地方税法の定める一定の枠組みの中で、税種の選択や地方税の課税標準や税率を決定できること
しばしば地方税について語られるとき、応益性ないしは負担分任性のみが強調されることがあるが、それのみが地方税の原則とされるものではない。


■国と地方団体、地方団体相互間における配分

一般に、国と地方の財源配分は、国家的な見地からなされるべきであって、この観点から、地方税の賦課に対する標準的な枠組みが必要となる。また、税源の偏在や他の地方団体に及ぼす影響をも考慮して、地方税のあり方を調整することも国家に許されると考えるべきである。そして、地方税法はこのような要請に応えるものである。
地方団体ごとに住民の税負担が著しく不均衡となることは好ましくないとする観点（普遍性の一部）からは、地方税法による規制は、国家的な規模で、地方税における公平を担保する仕組みとして評価されることになる。
制度論として、税目、課税対象、納税義務者、課税標準、税率等に係る地方税法の諸規定が、国と地方団体、地方団体相互間における合理的な調整と規制の範囲を超えて、過剰かつ不必要なものとなっていないかどうか、地方団体固有の事情や具体的な財政需要に対応するための制度設計の自由を奪うものとなっていないかどうかなどにつき、絶えず検証し適切な法改正をすることが国には求められる。どれほど実現できているのかは評価の分かれるところかも知れない上に、私自身は精緻にウォッチングできてはいないが、税法は毎年のように時間をかけて細かく見直され修正され続けている。
一方で、憲法及び地方自治法によれば、地方団体には課税自主権が付与されており、独自の条例をもって地域住民から税を徴収することができる。地方税は、各地方が自主的に税率を決定できる（地方税条例主義）ということである。すなわち、サービス提供に対し不足があれば増税し過剰であれば減税することができる。増税は比較的多くの自治体が規模は小さいものの実施しているのに対し、現に減税をしている自治体はわずか二つに過ぎず、自ら適正化しようとする動きは極めて限定的である。財政力指数が1を超えているという事実だけで、地方税が過剰徴収状態にあることは明白である。本来徴収しておいて余るという性質のものであってはならない。自らが手放さないのであれば、国家的な見地から、国が各地方自治体の税率を決定すること、あるいは地方団体間の再配分方法を変更することに対して、地方税の原理・原則から見て合理性がないなどということはない。
その調整のやり方として、国が地域毎の個人地方税率を固定的に定めるという方法論をとるのではなく、上限を定めた上で国民により選択できる制度にしたものが、ふるさと納税である。言い換えれば、ふるさと納税をもらえない地方団体においては、個人地方税率を{定額-ふるさと納税最大額}～{定額}の間となるように個人地方税率を調整されたということである。その結果としての{定額-ふるさと納税最大額}が、十分性、応益性に則して考えたときに不十分となるならば問題があることにもなるが、その後の姿であっても過剰徴収状態にある事実から見ても、国があるべき姿に対して過剰な調整をしているとは言えない。


■応益原則と応能課税（担税力）、国税と地方税

繰り返しになるが、しばしば、地方税は応益原則に基づいた税であるといわれる。そのような応益原則、応益課税の主張は、一見するともっともであるように見えるが、その法的根拠、法規範性については慎重な検討が必要であるとされるものである。第一に、地方税法のどこにも、租税負担の一般原則として応益によるべき旨を定める規定は存在しない。第二に、租税およびこれを基礎とする財政支出から利益を受ける、ということの意味を改めて問わなければならず、個人住民税は個人段階における特定の受益を予定するものではない。
応益原則は、課税の根拠論（なぜ人は税を負担するか）としては妥当である。そうだとしても、租税負担の配分基準としては適当とは言えない。
租税負担の配分基準の原則は、基本的に応能原則、すなわち納税者の支払能力（担税力）であるというべきである。しばしば、国税は応能原則によるもので、地方税は応益原則によるものだと説明されることがあるが、国税であれ、地方税であれ、それが租税である限りは適切ではない。
行政サービスが不特定の者に利益を与えるものである以上、個々の受益の大きさではなく、納税者の担税力を考慮した税制でなければならない。そもそもが現行の個人住民税は、比例税率によっており、応益の度合が同じであっても所得の大小に応じて負担が増減するものとなっている。したがって、すでに応能課税となっているのである。行政サービスの提供を受ける以上は当然に税負担を分担すべきであるという考え方も、一般論としては頷けるとしても、およそ国税であれ、地方税であれ、それが租税である限り、憲法14条や29条の縛りを受けるべきものであり、担税力のない者に対して、利益を受けているというだけで租税負担を強制することは許されるものではない。
日本国内どこにおいても、同様に警察が呼べないようでは困るし、同質の道路整備レベルが求められるように、概ね同レベルのサービスを提供する必要を地方自治体は迫られる。その一方で、地方自治体間において担税力総量には大きな差がある。

また、税の徴収の仕方に応じて、応益性が強いのか応能性が強いのかを示すと以下のようなものとなろう。

個人住民税は、収入の大小に応じて負担が増減するものであるため、元来、応能性の強い税である。

さらに補足する事実として、実際に徴収されている所得税（国税）と個人住民税（地方税）の額を比較してみよう。

令和3年度の所得税は約21.3兆円で個人住民税は13.4兆円である。個人住民税総額は、所得税総額の約2/3にも及ぶ規模のものである。この規模の応能課税を地方自治体に割り当てているに過ぎない。すなわち応益原理に基づいて徴収しているものではない。そして、それは原則に反しても誤ってもいない。

さらに別の見方をしてみよう。以下は、財務省が税の種類をまとめているものである。


どこから税を徴収するのかという観点が上位にあり、それを国税と地方税とがその下位カテゴリーとしてまとめられている。財務省だからこういうまとめ方をするとも言えるが、どのように国と地方を配分するのかは二次的なものであるという分類の仕方である。そして、何から税を徴収するのかを示すというという意味では、国民一人一人にとってもわかりやすい切り口である。国民一人一人にとっては、どこからどれくらい総額として税が徴収されるのかに興味があるはずである。そしてそれは、各々の担税力に基づくのみである。税を支払うとき、国と地方との割り当て配分の妥当性を感じながら支払ってはいない。


■三位一体の改革以前の問題と三位一体の改革で行われたこと、およびその結果との関わり

国税と地方税の関係について語るとき、平成14年頃から検討が開始され平成17年までに行われた三位一体の改革についても、触れないわけにはいかない。まず、三位一体の改革とは、「国庫補助負担金の廃止・縮減」「税財源の移譲」「地方交付税の一体的な見直し」を言う。
実際にこの改革で一定の効果を得て、税財源は国から地方に3兆円程移譲された。税源移譲の手段としては、所得税から個人住民税への付け替えが行われたものである。それ以前の個人住民税の税率は収入に応じて変動するものであったが、それを一律10%にすることで実現された。
実際の地方税の税収推移は以下のとおりである。

平成19年度に個人住民税が急激に増えているのは、この個人住民税による税源移譲が行われたためである。
この改革の前には、地方税の不足分を補う地方交付税の交付率が高い自治体ほど無駄が多いと指摘され、フライペーパー効果として推計されてもいた。フライペーパー効果とは、「地方交付税が地方自治体に与えられたとき、地方自治体の歳出水準が効用最大化水準より大きくなること」である。地方交付税が占める割合の多い自治体ほど、フライペーパー効果が大きいという関係性も指摘されていた。
ただし、税財源の国から地方移管といいつつ、実態として国の財政再建の論理のみが先行していたという指摘もある。財政再建を優先させた結果、多くの自治体において大幅な歳入の減少になるとともに、自治体間の格差が大きくなってしまった。簡単に言えば、地方への移譲を進めることで、個人所得額の多い中央都市と個人所得額の少ない地方との益々の財政格差が生じるものとなった。急激な歳入不足をもたらし地方自治体は大混乱・疲弊するとともに地方への負担を多くし都市と地方との格差を助長する結果にもなった。一方で、地方の裁量拡大に結びつくものがほとんど見られず、財政圧縮されただけであるという見立てもあったが、それは別の観点なので深入りはしない。
このとき東京都は、元々地方交付税非交付の団体であったため、それによる歳入の削減は蚊帳の外であったことになるが、国税から地方税への移譲分については恩恵を受けることとなる。国の財政再建と地方の無駄の排除を進めることで漁夫の利を得た格好である。東京都の地方税収入が増えたのは、居住住民のサービスを確保するために必要であったからではない。それまでも地方税の十分性は確保できていたのに、さらにそれを膨らませることとなったわけである。
ふるさと納税の研究会が発足し、地方税の再配分が検討され始めたのは、ちょうどこの頃である。
三位一体の改革においては、地方分権が進められてはいなかったという指摘は事実であったとしても、地方に国から財源を移譲して地方分権を進めるという方向性は正しいであろう。地方がそれぞれ独立性を上げるには、それぞれに財源を割り当てることが望ましく、人の財布を当てにし過ぎないようにした方がいいということである。国と地方という境界に関しては、地方にもっと割り振る方がよいという考え方だ。フライペーパー効果には全国共通の特性があったことから、地方行政を担う人の問題で過剰請求があったというよりも、誰がやっても同じような状況に陥る制度的特性があると評価すべきであろう。そういう意味で、できるだけ財源を地方に割り当てた方が良い。
一方で、地方自治体間バランスという意味では、全地域一定の率で推し進めれば、地域特性によって格差が拡大する方向となる。すなわち、地域毎に率を変えるようなことをしなければ、我が国全体での普遍性を担保できなくなってしまう。それを補うために地方交付税が存在しているわけであるが、それには上述のような問題点もあるという構造である。
ここで、地方税のあり方を調整することは国家に許されることであることは上述の通りであるが、それに国民選択制という新たな考え方を導入して実現しようという試みがふるさと納税であろう。居住地域自治体以外への地方に割り振ることができる税額には上限が設けられており、十分性、応益性も考慮されている。上述の通り、{定額-ふるさと納税最大額}～{定額}の間となるように税率が調整されたと言い換えても良い。

フライペーパー効果を無視して、あるいは地方分権に逆行して、どの地域をとってみても過剰な地方税徴収が起きないように国税に税源を戻し、全国どこでも地方交付税として不足分を補填するようにすることもできるであろう。地方自治体間での地方税調整というものが悪であるという原理・原則があるならば、望ましい姿である。私の理解では、そのようなものは存在しない。


■東京都の主張

東京都の主張は、地方税が本来もつ多様な原則を無視して、自身にとって都合がいいように応益原則のみに歪曲しているものである。かつ、応益原則に立つとしても、ふるさと納税がなかった場合こそが適正であるとするところの根拠を述べていない点が不十分である。ふるさと納税により目減りしたとする主張は、それがないときが適正である前提に立つものである。また、国が持つであろう地方税の割り振りの調整権を否定しようとするものでもある。
基本となる収入税額が過剰徴収状態にあることが明白である状態のまま、減税措置を長らくしていない実体に整合させるには、基本となる税額が過剰ではないという主張を行う必要があるため、東京都の立場としてその主張は合理的な行動であるとはいえる。
ふるさと納税によって分配され直した後の個人住民税が、そもそも最初に東京都に割り当てられる個人住民税であるというだけであろう。その割り振りを国家が判断することにも違和感や不自然さはない。
ただし、東京都の主張のうち、ワンストップ特例制度に関しては、本来国が負担すべき所得税控除分を地方自治体の個人住民税控除で負担するものであるため、制度上の不備であると考えられる。ここについては是正が望ましい。大局ではない細かな話ではあるが。
宇都宮市は、年によって地方交付税を受けたり受けなかったりする狭間にある財政状況にある。ふるさと納税については受けられない地方自治体であるため、市の税収はこの制度によって割り当てが減ることにはなるが、私自身は住民としてもそれが妥当であると感じる。構造的に周囲の自治体から恩恵を受けていると感じるからである。


■地方交付税の存在

地方交付税は、国が徴収する地方の固有の財源である。どうやら、地方交付税は国税であるとすることも誤りである見解もある。配分前は事務作業上一時的に国税であったというだけであって、国が地方に代わって徴収する地方税であるとするものである。地方税法に基づく税のことを地方税と呼ぶ立場に立てば地方税ではないということになるが、地方が歳出に必要な地方固有の財源であるという事実に立てば、地方交付税も地方税であることに違いはない。地方交付税は、それにより地方公共団体間の財源の不均衡を調整し、どの地域に住む住民にも一定の行政サービスができるよう財源を保障するため、地方公共団体の財政状況を考慮して配分される役割に担う。地方交付税も地方税であるという立場に立てば、地方交付税で再割り当てをしない段階の狭義の地方税の範囲にて、それと同じ調整を行うことに関して特段の問題があるとはさらに言えないということになろう。中心的課題は、それら全体としての再割り当て方法として、如何に効率的かつ無駄のない方法で行うことができるかという観点になるであろう。


■「公平」「中立」「簡素」の租税原則からみたふるさと納税

様々な状況にある人々が、それぞれの負担能力（担税力）に応じて分かち合うというのが公平の原則である。ふるさと納税は異なる自治体に住んでいる人の担税力を分かち合っていることに相当し、地域間の公平を保とうとする仕組みであると捉えられる。
税の割当先を自由選択性にするということで「中立」も担保されている。自由選択というルールはわかりやすく「簡素」である。
したがって、これらの租税の原則に反するものではない。
ただし、自由選択というやり方がより良い方法であるのかには一考を要する。国による計画された配分の方が良いという見方も可能である。しかしながら、自由選択というやり方に違憲性・違法性があるとは言えない。いずれの方法がより効率的な税の使い方となるのかは、運用の問題を含めて結果で評価するしかない。自由選択をさせる方法に無駄が多いという指摘は正しいかもしれない。それを是正するには、自由選択をやめるという道と無駄を減らし排除していく道とがあると考えられる。


■おまけ

行き過ぎた原理主義は、何かにつけて大抵はろくなことにならないという側面があることは社会の経験則でもある。そもそも大抵の事象は、単一の原理には基づかないというだけである。地方税に関して言えば、応益の原理のみに基づくということがそもそもの誤りである。



《参考資料など》

•https://ja.wikipedia.org/wiki/%E7%A7%9F%E7%A8%8E#:~:text=%E7%A7%9F%E7%A8%8E%20%EF%BC%88%20%E3%81%9D%E3%81%9C%E3%81%84%20%E3%80%81%20%E8%8B%B1,%E3%81%9C%E3%81%84%E3%81%8D%E3%82%93%20%EF%BC%89%20%E3%81%A8%E8%A8%80%E3%82%8F%E3%82%8C%E3%82%8B%E3%80%82
•https://zeihogakkai.com/press/files/583/239-265.pdf
•https://www.mof.go.jp/pri/research/seminar/fy2022/lm20221014.pdf
•地方税の現状と課題についての一考察A study of Japan’s local tax situation and issues　関 口　博　久
•https://www.nichizeiren.or.jp/wp-content/uploads/doc/nichizeiren/business/taxcouncil/toushin_H22.pdf
•https://www.jiam.jp/journal/pdf/119-06-01.pdf
•https://www.jri.co.jp/page.jsp?id=36111
•https://www.mayors.or.jp/p_opinion/documents/old/1903zaisei/07.pdf
•https://www.dir.co.jp/report/research/introduction/economics/esg-municipality/20140219_008235.pdf
•https://ja.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%89%E4%BD%8D%E4%B8%80%E4%BD%93%E3%81%AE%E6%94%B9%E9%9D%A9
•https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_1000771_po_0415.pdf?contentNo=1
•https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwjBqJvh2pqDAxU4j68BHTOMA5c4ChAWegQIBBAB&url=https%3A%2F%2Frikkyo.repo.nii.ac.jp%2Frecord%2F20090%2Ffiles%2FAN00248808_74-1_09.pdf&usg=AOvVaw2_NRi5_82hrDaxx-ZO_7EV&opi=89978449
•https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwjolfL73JqDAxXPh68BHVOdClAQFnoECBUQAQ&url=https%3A%2F%2Fkoara.lib.keio.ac.jp%2Fxoonips%2Fmodules%2Fxoonips%2Fdownload.php%2FBA76859882-00000033-0001.pdf%3Ffile_id%3D165808&usg=AOvVaw2a_DoVQbst09enz1-o-ziE&opi=89978449
•https://www.stat.go.jp/naruhodo/15_episode/toukeigaku/kohuzei.html